數字經濟立法體系應如何構建？

近年來，數字經濟發展迅猛，在全球范圍內成為經濟轉型、變革和發展的關鍵力量，也是我國國家發展戰略的重要內容。作為數字經濟治理體系的基礎和保障，數字經濟法律體系正在逐步完善。從安全和發展兩大價值目標出發，目前我國數字經濟領域已經出臺多部基礎性立法，具體行業和領域的行政法規、部門規章、規范性文件數量眾多，形成較為全面細致的立法和規定框架。從長遠來看，為支撐和保障數字經濟持續健康發展，數字經濟立法在體系化建構上還需付出更大努力，為完善數字經濟治理體系提供更加全面系統的法治保障。

數字經濟立法需從問題應對轉向體系建構

目前，我國數字經濟立法格局初具規模，由多部基礎法律和眾多具體領域法規規章構成。網絡安全法、數據安全法、個人信息保護法等基礎性立法，為數字經濟發展的基本要素和基礎目標提供了重要保障，也向世界展現了數字經濟立法的中國方案，成為近年來的立法亮點。同時，數字經濟立法在邁向體系化進程中尚有較大完善空間。除了基礎性立法外，對于數字經濟產生直接和重要影響的很多規定都出現在各地各部門的規章或規范性文件中。這種法律文件和政策規定主要是基于數字經濟發展過程中出現的新問題、新風險提出的應對方案，其優勢在于規定和政策出臺效率比較高、解決問題針對性比較強，能較快在實踐中發揮作用。同時，這種問題應對型的立法模式也應進一步優化。一是由于治理目標、視角、方法等存在區別，不同立法、規定和政策在規則設定上還需進一步協調一致。二是應進一步理順不同層級立法之間的分工和位階關系。特別是涉及數字經濟發展基本要素和生產力的一些規定，應當逐步通過科學的立法程序，以更加基礎的立法形式來確定各方主體的權利義務關系，建立穩定的規則框架。三是數字經濟新業態帶來的新問題及其解決方案通常都帶有跨部門、跨行業、跨領域、跨地域特點，應通過體系化立法等頂層設計的方式進行有效協調。據此，數字經濟立法需從問題應對轉向體系建構。近年來，針對眾多新問題積累的規則和解決方案提供了重要而豐富的立法經驗，基于對數字經濟本質特點和發展趨勢的理論認識，在不斷涌現的新問題新風險基礎上提煉并總結一般性發展規律，對數字經濟立法體系建構具有前瞻性意義。此外，還應注重立法體系內部協調統一，為完善數字經濟治理體系提供立法基礎。

數字經濟立法體系需搭建基礎立法框架

數字經濟立法體系建構需首先解決數字經濟領域基礎的立法和規則需求，包括三個方面問題。

一是數字經濟基本生產要素和模式相關的生產關系問題。數字經濟基本生產要素和模式包括數據、算法、平臺經濟等，就數據而言，從網絡安全法到數據安全法、個人信息保護法，兼顧安全與發展，著重保護個人權益，建構了數據這一基本生產要素相關的基本制度，是數字經濟基礎立法的重要組成部分。數字經濟發展過程中亟須解決的問題還包括數據確權、數據交易、數據利用、數據競爭等領域的基礎規則制定，這些應當成為基礎性立法的重點內容，特別是在算法應用和平臺經濟方面，數字經濟立法應當予以規范。

就算法而言，目前已有部門規章層面的管理規定，這是我國數字經濟治理體系完善過程中的一大亮點。在現有經驗基礎上進一步規劃更加全面的算法立法規范體系還應考慮兩方面：一是針對算法技術基本特點及其風險的一般性規律進行提煉與規則形塑，針對“算法透明”“算法歧視”“算法問責”等理論提法提供規制方案；二是應當充分理解算法技術應用層面的廣泛性和復雜性，將算法規制和治理與具體領域立法結合起來，把對算法的規制嵌入各個具體領域主體和行為的規制規則中，防止過度抽象的算法規則無法應對紛繁復雜的產業應用場景。

就平臺經濟而言，應在充分認識平臺公共性以及數字平臺生態系統在數字經濟資源調配過程中的特殊地位基礎上，強調平臺開放、互聯互通等價值導向，建構具有中國特色的平臺規制立法體系。特別是在數字經濟與實體經濟融合發展的背景下，重點關注數字平臺生態系統與數字基礎設施之間的關系，探索新技術新業態發展過程中平臺經濟和法律地位的重新定位和演進脈絡，通過多層次立法體系為數字平臺生態系統的法律屬性、治理架構、法定義務提供基礎規制框架，保障平臺經濟健康有序發展。

二是數字經濟發展過程中市場競爭和治理之間的關系問題。目前，對數字經濟發展達成的共識是引導其在健康有序的軌道上高質量發展，這就要求有效防范風險，尤其是防止資本無序擴張。基于這一共識，需針對數字經濟發展過程中治理的范圍、手段、程序、邊界等進行更加全面和具體的法治化規則建構，總結并界定需要強化治理的對象、模式和風險，為治理體系建構提供強有力的法治基礎。同時還需建構數字經濟條件下的新型權利體系，為數字經濟參與各方主體建立穩定的合理預期。

三是治理體系頂層設計中的各方關系問題。數字經濟治理體系的建構應以立法體系的建構作為基礎支撐。在治理體系頂層設計中，理順并協調多方治理參與者的角色定位與法律定性，使其在體系化的法治框架內找到明確定位，各司其職、形成合力。這些關系包括中央與地方的關系、不同職權部門之間的關系、協同治理中政府與其他主體之間的關系，特別是平臺治理、第三方規制等治理層次在整體架構中的法律地位和法律關系。在這個意義上，數字經濟立法體系化是國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分，通過立法的體系化將國家治理體系和治理能力現代化過程中的重要成果逐步固定下來，形成保障長治久安的中國方案。

此外，對于現有不同立法及其解釋適用實踐之間存在的基礎概念和類型不盡統一的現象，應作出體系化的統一協調安排。例如，作為數字經濟立法體系基礎概念之一，“個人信息”的內涵和外延在不同立法中具體表述方式不同。網絡安全法、民法典、個人信息保護法中對“個人信息”的界定各有不同。在個人信息司法保護中，民法領域和刑法領域也采取了不同類型化架構。民法典和個人信息保護法采用的是“個人信息”“私密信息”“敏感個人信息”的概念與分類，而刑法司法解釋則把個人信息分為三類，分別適用不同法律標準，其類型被學界概括為“敏感信息”“重要信息”“一般信息”。各個法律部門之間基礎概念的內涵、外延和類型化還需通過體系化規則建構實現統一協調。

數字經濟立法需重視對重點領域的調整和規范

在重視基礎性領域和問題應對立法體系建設的同時也要重點突出，著力解決數字經濟重點發展領域的生產力解放問題。由于數字經濟領域大量的創新是基于原有產業模式的更新和突破，特別是在產業互聯網領域存在原有立法和政策體系還不能完全適應現有突破式創新的現象，亟須通過立法調整推動產業革新和升級。

例如，在人工智能和自動駕駛領域，就需要對原有的道路交通安全法等相關法律文件進行修訂，為車輛駕駛運營管理、保險、智能交通基礎設施建設、汽車產業智能化和網聯化等方面創造政策條件，為加快自動駕駛汽車規模化商用和無人化奠定法律基礎。在智慧醫療和生物醫藥領域，健康醫療數據信息的“孤島”狀態很大程度影響了前沿技術研發。針對特定重點領域出臺數據等要素開放共享機制的立法規范也是促進數字經濟發展的迫切需求。

在數字經濟和數字技術的重點發展領域，需注重發揮高層級基礎立法的作用，通過基礎法律驅動產業發展的規則創新，為新技術新業態產業模式躍升確立制度保障。

重點領域之一便是數字經濟領域重大科技基礎設施的全面建設。對于數字經濟基礎設施，重點立法的設計需圍繞制度松綁、風險防范、公平開放三個層面展開：首先，基礎設施的有效建設需要重大科技創新的推動，要從頂層設計出發為創新掃清障礙，消除制約創新的制度性成本，為技術創新和快速迭代進行“松綁”；其次，對采用新興技術帶來的潛在風險要進行客觀全面評估，對風險的可能性進行分級分類，對較有可能給經濟社會發展帶來實質性風險的領域采取針對性防范措施；再次，鑒于基礎設施技術和平臺在國計民生中發揮基礎性作用，承擔公共性職能，因此要對基礎設施的運營者設定相應的公共義務，包括面向數字經濟運行的其他市場主體要公平合理無歧視開放，不應出于其他目的干擾資源的合理分配，導致產業壟斷等。

可以預見，在數字基礎設施領域將產生一大批深刻影響經濟生活和國家治理的創新型產業模式和業態。這一方面會促進數字經濟繁榮和數字社會發展；另一方面也會帶來經濟、社會、治理等方面的潛在秩序沖突，由此催生法律規制和社會治理的多重需求。面對此類立法需求，短期內可以通過具體問題應對逐個研判解決方案。長期來看，則要總結和提煉新技術新業態可能帶來風險和挑戰的共性規律，區分原有法律體系已經提供解決方案的情況和需要新設專門制度的情況，建立以一般性原則為基礎的指導框架，同時保留規則適用中的彈性空間，用體系化立法思路和機制進行應對。

以近期廣受關注的“元宇宙”為例，對于這類存在眾多創新因素的新業態應當充分重視、全面評估，立法和政策導向要從其本質屬性出發進行研判。從目前國外的產業現狀和布局來看，“元宇宙”可以被定義為新一代信息通信技術生態系統，構成一種整合式創新模式。其目前的六層組成結構包括：底層硬科技、硬件計算平臺、操作系統、軟件、應用、經濟系統。底層硬科技包括數據傳遞和交互、人工智能算法、云計算等；硬件計算平臺包括AR/VR/MR等可穿戴設備、腦機接口、傳感器、手機、PC等；操作系統主要為iOS、安卓等；軟件包括底層工具、人工智能等；應用包括游戲娛樂、虛擬體驗、社交、教育培訓、工業等；經濟系統包括區塊鏈、虛擬財產、虛擬代幣等。由此帶來的問題和挑戰實際上包括技術發展、內容生態、金融秩序、知識產權、競爭格局等，大多數都可被現有相關法律制度所涵蓋。因此，面對新業態新技術帶來的挑戰，更重要的是對原有立法體系的梳理、整合和體系化建構與應用，而不是考慮在每一個新興領域都重新制定專門規則體系。

需要強調的是，法治作為數字經濟發展中風險防范的重要手段，應對風險識別和評估持理性態度。首先，需要充分識別和研判新技術發展帶來的風險，構建風險防范的基本規則；其次，在風險可控范圍內盡量為新技術的研發和應用提供創新空間；再次，需理順原有各個層級法律規范之間的關系，減少不同規范適用中的沖突情形，盡量降低新技術新業態快速發展的制度性成本。

在數字經濟立法的體系化建構中，需明確重點領域的確定過程與機制。一方面，應當結合數字經濟的不同發展階段及其特征，確定重點領域的類別和立法規劃，建立長期和短期、宏觀和微觀結合的規劃模式；另一方面，在確定重點領域的同時，也要明確這些重點領域立法的基本價值取向，例如是以發展保障為主，還是風險治理為主，通盤考慮重點領域相關的基礎法律制度和具體部門之間的潛在沖突與協調要點，確保重點領域立法規劃和落實能夠與數字經濟發展的長遠規劃同步有序展開。

數字經濟立法的體系化建構要針對數字經濟及其治理體系的歷史、現狀和未來，深入開展體系化理論研究，在理論成果的基礎上，凝聚共識、科學立法，推進數字經濟立法與國家治理體系和治理能力現代化進程，探索走出一條數字經濟治理的中國道路。

作者：林維系中國社會科學院大學副校長，中國社會科學院大學數字中國研究院院長；劉曉春系中國社會科學院大學互聯網法治研究中心執行主任

來源：《中國網信》2022年第3期